积极推进基础性、公益性地质工作的建议
当前中央政府对地质工作的行政管理体系如下图所示：
地勘工作体制改革实践调查研究
属地化地勘单位分别由省(区、市)国土厅和其他工业口的厅局管理，原行政局级的地勘单位直属省政府，中国地质调查局通过项目联系，进行业务指导。未属地化的地勘单位与国土厅只有业务联系，不享受地方相关政策待遇。这些地勘单位仍保持事业性质，但都开展了面向社会服务的企业化经营活动，经营收入超过财政拨款很多。
由于地质工作多头管理，国土资源部只能依靠探矿权登记了解全国地勘项目实施情况，无法统筹协调，极大地影响了地勘工作的效率和效益。多数地勘专项在具体项目立项后缺乏监督检查和技术指导，难以保证勘查工作质量和预期效果，不利于人才的成长和地质找矿水平的提高。
理顺地质工作新体制，首先要明确，政府负责基础性、公益性地质工作，负责战略性矿产勘查，包括能源矿产、非能源矿产和地下水资源的调查和普查评价。由国土资源部统领全国地质工作和矿产开发的行政管理和行业管理，具体抓立法、规划、制定政策、宏观调控、指导服务、执法监督。相应调整行政机构，减少职能重复和缺位。
中国地质调查局在国土资源部领导下，统一组织实施和管理全国陆地和海洋的基础性、公益性地质调查工作和战略性矿产勘查工作。按照国发〔2006〕4号文的规定，具体包括：负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价，全国性、跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。主要任务是：
(1)战略性矿产勘查方面。能源矿产是重要的战略资源，必须放在地质勘查的首要位置，贯彻深化东(中)部、发展西部、加快海域、开辟新区、拓展海外的方针；国内紧缺的非能源矿产(铁、铜、铝、铅、锌、锰、镍、钨、锡、钾盐、金)，要贯彻东部攻深找盲、中部发挥特色、西部重点突破、境外优先周边的方针。以上战略性矿产的勘查，一般做到普查程度，即通常所说的前期矿产勘查工作，以便既降低商业性矿产勘查的风险，又避免与地勘企业或矿山企业在探矿权上争利。在勘查市场尚未完善的情况下，对急需的矿产资源国家可以投资进一步勘查，以加快开发，但勘查成果要有偿转让。
(2)基础地质调查方面。在重要经济区域、重点成矿区带、重大工程建设区、重大地质问题区和应对全球气候变化问题等，系统开展区域地质、地球物理、地球化学和遥感地质等综合地质调查，更新地质图文，做好各类地质信息的收集、存储、处理和传递，为社会提供有效快捷的地质信息服务。
(3)海洋地质调查方面。进行海岸带、大陆架和海底地质情况探测，系统掌握海洋地质基础数据，摸清海域油气等资源潜力，并积极参与国际海洋地质调查计划和国际海底矿产资源勘查活动。同时，开展极地地质考察和研究工作。
(4)拓展社会服务方面。强化地质灾害和地质环境调查监测，全面推进农业地质、城市地质、矿山环境地质等的调查工作。推进地质资料开发利用，依法及时向社会提供地质信息服务。
(5)勘查方法技术方面。从传统方法技术到新方法新技术，推进探测和分析测试技术向更深、更高、更精的层次发展，发展资源立体探查技术；开展替代资源和新能源研发与应用；发展基于“3S”和数值模拟技术的信息、数据集成体系，实现数字地球数字地质的现代化新模式，提高地质工作的效果和质量。
根据以上地质工作任务，组织制度上建议：根据中国地质调查局是副部级国家局，是国家级的地质调查机构的定位，是组织实施国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查的事业单位。应在国土资源部领导下，统一管理中央财政支持地质工作的项目和经费，统一规划协调、统一组织实施、统一监督检查，向国土资源部负责，成为国土资源部地质调查和研究方面的技术支撑。为此将目前归口中国地质调查局管理的27个部属院所和事业单位，改为直属中国地质调查局管理。中国地质调查局与中国地质科学院实行“两块牌子、一套机构、一班人马”，局长就是院长，副局长就是副院长，凡属地质调查和矿产勘查工作用局的名义上对国土资源部下管各事业单位，凡属地质科研和科技创新方面的工作可用院的名义上对国土资源部、科技部下管各研究所。目前中国地质科学院直属国土资源部又归口中国地质调查局管理，实际运作中多了一道程序，还不利于克服调查与研究“两张皮”现象。进一步充实院属各所力量，组建油气地质、非金属地质和物化探队伍，以六个大区研究所(中心)和海洋、遥感等队伍为基础，从社会公开招聘专业骨干人才，抓住当前有利时机，大量招聘大学毕业生和研究生，充实野外一线力量，组建东海、黄海和南海海洋地质调查队伍。按照六个大区各自的地质构造和成矿条件，在国家地质勘查长远规划指导下，通过三五年实践锻炼，迅速成长为世界一流国家级地质调查队伍。队伍规模应该力争在两三年内达到3万人。首先要向中编办申请扩大编制，各地按需要申报，经中国地质调查局审核后由国土资源部批准。
省级国土资源厅主要负责本地区地质工作和矿产开发的行政管理和行业管理，负责为本地区经济社会发展服务的基础地质、矿产地质和环境地质调查，有固定的副厅长(兼任地矿局长)分工管理全省(区、市)地质工作。省级地质调查局(院)受中国地质调查局和省厅双重领导，除参加和配合中国地质调查局的基础性、公益性地质调查工作和战略性矿产勘查工作以外，可以根据各地经济社会发展的需要，地质矿产条件和已有地质工作程度，自主决定地质工作上的职责权限、队伍规模和组织制度。估计全国省级地调院合计3万～5万人。
属地化地勘局、队和中央企业未属地化地勘局、队，必须坚持企业化取向，以省级地勘局和中央企业管理的地勘总局为单元分类重组队伍。第一步，剥离离退休人员和其他社会职能，使其实现社会化；第二步，事企分开，剥离公益性的地调(局)院，各专业性勘查院由差额拨款逐步向企业发展，主要从事经济社会发展需要的工程勘查、矿产勘查开发和技术服务等，成为地勘市场的主体，也是走出国门勘查开发矿产资源的主体，并在市场竞争中跨地区兼并重组，做大做强。近期和今后相当时间内，通过委托或竞争方式也可承担国家基础性、公益性地质调查工作和战略性矿产勘查任务。各省(区、市)地勘单位企业化要积极引导，循序渐进，方法途径应该因地制宜，转制进度不必划一，可以成熟一个过渡一个。
矿山地质工作，主要由矿山企业自主进行，勘查支出按有关规定据实列支，进入矿山成本。矿山企业应该向上游地质找矿延伸，也可以通过地勘市场，选择社会地勘单位，承担矿山地质工作，特别是矿山深部和外围扩大找矿工作。
理顺后的全国地质工作管理体系如下：
地勘工作体制改革实践调查研究
《国务院关于加强地质工作的决定》(以下简称《决定》)发布后，广大地质工作者为之欢欣鼓舞：地质工作的春天到了!春天是播种的季节，春华秋实，关键在落实。
当前，落实《决定》精神，重点解决的问题之一是健全完善地质工作的运行机制。制定健全完善地质工作运行机制的有关政策措施，要研究解决目前存在的主要问题，才能使出台的政策有针对性，可操作性。
建议对目前存在的一些主要问题调查研究提出解决措施、办法，制定政策、法规，健全完善地质工作运行机制。
一、对地质工作实行统一管理问题
按照《决定》精神，国务院和省级国土资源管理部门，要对地质工作实行统一管理。各有关部门要认真履行各自职责，研究制定政策，加大支持力度，加强协作配合，共同做好地质工作。但目前的现状是还有多头管理的现象，还存在政出多门的问题。地质工作周期较长，风险较大，专业性很强。对地质工作的管理，既要尊重地质规律，又要尊重经济规律，实行统一管理尤为重要。
二、公益性地质工作和商业性地质工作的界定问题
实行公益性地质工作和商业性地质工作分开运行是地质工作运行机制改革的重大进展。目前存在的问题是公益性地质工作和商业性地质工作(主要是矿产资源调查)界限不清，难以操作，加之旧体制的惯性和利益驱动，运行处于无序状态，造成新的混乱。《决定》规定，公益性地质工作对能源和其他重要矿产资源进行远景调查和潜力评价，商业性地质工作进行能源、非能源重要矿产资源勘查。需要对这种原则表述按地质工作程度进行技术规范的具体界定，并在实践中严格执行，才能真正做到公益性地质工作和商业性地质工作分开运行。
三、政府和企业合理分工问题
《决定》明确，加强地质工作的基本原则之一是政府和企业的合理分工。政府主要是加强对地质工作的领导和管理，通过政策、法规的调控，实行间接管理。对于公益性地质工作主要是健全公益性地质工作体系，加强公益性地质调查队伍建设，完善预算管理，实行政事分开；对于商业性地质工作，主要通过健全法制，规范市场，理顺税费，培育市场主体，发挥市场配置资源的基础性作用。
目前的状况是政府管了一些不该管的事，一些应该由政府管的事却没有管好。一个时期造成矿业秩序混乱的一个重要原因是有的地方政府直接管地质项目，经营商业性地质工作，更有甚者把经营矿权收入作为地方政府财政收入重要来源。政府不应直接管地质项目，要坚决从商业性地质工作中退出。加强地质工作，政府职能要转变。
四、加强矿业权管理问题
首先遇到的问题是“矿业权”的法律认定。我国《矿产资源法》只有“探矿权”、“采矿权”的条款，而没有“矿业权”的条文，只在行政文件、学术报告中有“矿业权”的表述，造成一些认识上的混乱。需要尽快修改《矿产资源法》，从理论上讲清楚，以法规形式确定下来。
当前在矿业权管理中存在一些突出问题。过分重视一级(出让)市场，而忽视对二级(转让)市场的培育和规范；有的地方政府管理错位，直接经营矿业权，政资不分，而真正“所有者虚位”；对国家投资灭失的探矿权进行招拍挂，有些地方不做分类处理，不遵循地质工作规律，不以资源合理利用为准则，只以价款作为唯一标准；有些地方和部门对在市场经济条件下形成的探矿权，沿用对计划经济条件下形成的探矿权价款处置办法，造成新的混乱。按照《决定》精神，对于一级市场实行分类分级管理，增强中央政府对重要矿产资源勘查开采的调控能力。当前重点要加强对二级(转让)市场管理，健全法规，规范市场，建立中介，加强行业管理，形成行业自律和诚信的环境，规范矿业权出让转让。
(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2006年5月12日)
郑敏
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
一、基础性、公益性地质工作
区域地质调查，区域水文地质、工程地质、环境地质调查，海洋地质调查，区域地球化学调查和基础性地质科学及其应用研究等地质工作，是为推进国家社会发展、加强经济建设及科技文教建设所必须开展的地质工作，也是各国地质事业机构的基本任务。国家基础性地质工作向纵深发展是为了更多地促进社会公共利益实现，并以不涉步商业利益为限。因此，矿产资源的调查与评价，环境地质监测与评价，地质灾害监测与防治，各专项地质的调查与评价及相应科学技术与应用研究是国家公益性地质工作的主要内容。
二、世界各国基础性、公益性地质工作
世界各国历来十分重视基础性、公益性地质工作的开展，并不断予以加强。欧美等一些发达国家和若干发展中国家的公益性地质工作的主体，虽名称不一，但绝大部分是以建立“地质调查所（局）”的形式，承担起国家的基础性、公益性地质工作，并将其作为主要职能。如美、英、澳、加拿大、韩等国家地质调查所均将国家长远性、战略性、基础性的地质调查研究作为工作重点，同时注重探索性、前沿科学技术研究工作。通过基础性、公益性地质工作为资源勘查评价，国土规划、评价和利用，环境规划和保护，地质灾害评估和防治，国家长远发展战略等提供科学依据，同时为经济、社会发展提供公益性信息服务。从资金来源及投入上看，这些国家地质调查机构的资金来源多样化，财政投资逐年上升，项目合作有偿筹资占有的地位越来越高。部分国家如美国其“合同”资金在资金总额中所占的比重越来越高，甚至超过国家财政投入。
从公益性地质工作的进展情况看，西欧各国已完成了全国陆地中、小比例尺地质调查；几个国土面积较大国家完成的区域性地质调查占国土面积的比例情况见表1。从海洋地质研究进展情况看，沿海发达国家和许多发展中国家都在不同程度上开展了所属大陆架和专属经济区域地质调查工作，并且在海洋地质科学理论、矿产资源及成矿理论、古海洋学研究等方面取得了许多举世瞩目的成就。美、俄、英、法、德、日、加等国，除俄、加的北极圈长年冰封地区外，基本完成本国沿海陆架区中、小比例尺海洋地质调查。随着矿业勘查开发潜力的进一步增大，矿业全球化和矿产品市场国际化趋势越来越明显，矿产勘查与矿产品贸易均受到矿业大国及跨国公司的影响。越来越多的国家地质调查机构趋向摆脱勘查活动，摆脱商业性利益冲突，将工作重点放在基础性、公益性地质资料的提供、管理、存取，图件出版，信息服务与无人投资区初级地质调查。越来越多的国家都在积极采取措施，进一步推动基础性、公益性地质工作发展，满足国家经济社会发展的需求。
表1 世界主要国家各种比例尺地质填图完成面积占国土面积百分比（%）
三、我国基础性、公益性地质工作
计划经济时期，由于经济建设的迫切需要和国家财政的大力支持，包括地质调查机构在内的地质事业单位快速发展，基础性地质工作也随之快速发展并取得巨大成就。进入社会主义市场经济时期，由于计划经济时期地质工作的“超前”与“过热”，整个地质工作处于相对“冷却”与“压缩”状态。国家财政投入的重点是处于空白状态的国家地质调查与矿产勘查。到目前为止，国家已基本完成了98.9%的1:100万区域地质调查及国土面积70%的1:20万区域地质调查等。同时，地质专业、科学研究、区域性地质综合研究不断加强，编制了大量的基础地质成果信息资料，并引起了国际地质界的重视。
自1999年国家启动新一轮国土资源大调查以来，基础地质调查工作得到加强。1999～2003年，地质大调查工作完成1:20万～1:25万区调1595728平方公里，1:5万区域基础地质调查121281平方公里，1:50万区域水文126668平方公里，1:20万～1:25万区域水文767940平方公里，1:50万区域环境4984897平方公里，1:20万～1:25万区域环境470760平方公里，1:20万区域重力，1:20万区域化探以及航空物探、遥感等。但到目前为止，我国进行的小比例尺地质、地球物理调查的面积约只占我国陆架海域面积的一半，中比例尺地质调查刚刚展开，远远落后于其他国家。积极开展了油气资源的调查评价工作和固体矿产资源的调查评价工作，同时拓宽了基础性地质工作服务社会的领域，加大了农业地质、城市地质、环境地质、地质灾害防测等公益性地质工作力度，并取得了不小的成就。从总体上看，我国的基础性、公益性地质工作已取得了巨大成就，但与先进国家相比存在一定差距，在诸多方面还不能满足国家建设与发展的需要。今后，国家应加大海域地质调查、环境地质调查、战略性矿产资源勘查工作的投入力度，积极推进基础性、公益性地质工作的全面展开。
四、积极推进基础性、公益性地质工作的建议
1.进一步明确基础性、公益性地质工作的重点
对世界各国国家地质调查机构的基本职能调查分析结果表明，获取国家矿产、能源和水资源，保障人民健康与安全，以及保护人类生存环境所必需的科学信息与专业知识是现代地质调查机构的核心职能。具体包括：地质填图，矿产勘查，收集、处理、传播地球科学信息，管理私营部门的勘查，水文地质调查，环境地质，吸引私人投资公益性地质勘查等7项内容。在这7项内容中以地质填图与调查为主，矿产勘查工作被国家地质调查机构逐渐转移给社会勘查公司。因此，我国基础性、公益性地质工作的重点也应是围绕地质填图与地质调查并逐渐深入开展。国家应以良好的政策和信息服务引领商业性地质勘查进入矿产勘查领域，国家地质调查机构逐渐从矿产勘查领域退出。
2.以国家需求为导向促进基础性、公益性地质工作的开展
国家基础性、公益性地质工作要以国家需求为导向，包含两大内容：一是要与国家宏观调控政策一致；二是为社会主义市场经济发展服务。首先，国家地质调查机构要认真做好地质调查“十一五”规划建议编制和国家重大工程项目的论证工作。其次，把提高关系国家发展战略的重要能源等矿产资源的保证程度作为一项紧迫任务，将矿产资源的远景调查与深部勘探作为一项长期的战略任务来抓。再次，在抓好重大工程、重点项目的组织实施管理的同时，加大成果集成与转化应用的力度。
3.基础性、公益性地质工作要更好地服务于经济社会发展
在市场经济环境下，国家建设的方方面面，需要更广泛与深入的地质调查工作提供更多、更可靠的信息服务。在我国全面建设小康社会，加快推进工业化、城镇化、现代化建设中，需要地质调查工作为生产力布局和经济结构调整提供基础地质依据，为产业发展与城乡规划建设提供地质基础信息。随着人口增长和经济建设规模的扩大，自然与人为的地质环境问题对国家经济建设和社会发展的影响越来越大，无论是国家建设工程，还是农业生产，地质环境污染与灾害的治理都需要地质调查提供服务。因此，基础地质工作，必须面向社会和市场需求，不断拓宽服务领域，更加紧密地与地方经济建设和社会发展相结合，充分体现基础支撑作用，更加主动地为经济建设和社会发展服务。
4.深化体制与机制改革
为确保职能履行与工作目标的实现，国家地质调查机构必须与时俱进，适应经济社会发展的需要，不断深化改革体制与机制。将国家地质调查队伍构建为一个高度协调统一的组织机构，加强各部门与专业的协调，实现基础性、公益性地质工作统一部署、统一组织实施。
5.健全专业支撑体系，保证基础性、公益性地质工作健康发展
地质工作既涉及多专业领域，又是一项理论性和实践性极强的工作。目前开展的农业地质调查、城市地质调查、新能源天然气水合物调查等急需相应专业技术人员，同时还需要多学科的综合性人才，需要先进的地质科技为先导。健全专业支撑体系，必须从长远的战略规划、地质科技发展、组织队伍建设、运行机制上下功夫，以严格、灵活、适度、不断创新的制度为保障，确保基础性、公益性地质工作健康发展。
作者简介
郑敏，中国国土资源经济研究院，研究员。
吉林省人民政府关于加强地质工作的实施意见
答：全面推进农业地质、城市地质、矿山环境地质调查工作。 三、要进一步完善地质工作的体制和机制 (十) 加强公益性地质工作体系建设。抓紧建立政府与企业合理分工、有机结合的工作机制。省里主要负责加强基础地质、矿产地质和环境地质调查。按照人员精干、结构合理、装备精良、能承担重大任务的要求,在现有省级地勘队伍的基础上...
什么是 公益性地质调查?
答：(2)投资主要由中央和地方财政负担。按照受益对象的不同包括中央财政和地方财政两种主要来源，涉及全国的基础性、公益性地勘工作主要由中央财政支付，而直接为地方经济建设和社会发展服务的基础性地质工作以及城市和地区的水工环地质工作，则以地方财政投资为主。其投资规模主要取决于基础设施建设对经济增长的...
矿产资源基础与潜力
答：一、基础地质调查 阿勒泰地区成矿地质条件优越,位于世界著名的成矿带的中段,矿产资源潜力巨大。阿勒泰地区基础地质调查工作在新疆全区处于领先水平,地质工作程度较高。基础性、公益性地质工作为阿勒泰地区商业性矿产资源勘查奠定了基础。阿勒泰地区至 2008 年底已完成了全地区基岩露头区的1∶20 万区域地质矿产调查,面积约...
实施公益性地质工作和商业性地质工作分体运行的几个问题
答：公益性地质工作是国家计划的组成部分，是国家对国土资源勘查进行宏观调控的一项基础性工作和重要手段。政府要有精兵加现代化的从事公益性地质工作的事业单位(其中有些工作可以对有资质的单位招标，按市场规则运作)，实行政事分开。商业性地质工作是以营利为目的地质工作，投资主体就是利益主体。在社会主义市场...
(四)公益性地质工作的经济效益与社会效益
答：公益性地质工作的产品为政府和公众提供了地球资源、环境方面的信息和知识，这些成果具有基础性和超前性的特点。以最主要的产品——地质图为例，这些图件及其说明书提供了一个地区的综合地质信息。对于基岩出露地区来说，这些信息包括地理、地层、岩石、构造、资源各方面的内容；对于覆盖区，这些信息还包括...
新形势下国家对地质工作和地质队伍改革的要求
答：的合理开发利用和有效保护;实行政企(事)分开,强化国土资源行政主管部门对地质和矿产资源执法监督的职能,中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量,将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体;正确处理好中央与地方、部门与部门之间的关系,充分调动各种积极因素,发挥各...
公益性地质工作社会效益研究
答：社会需要是多方面的,而公益性地质工作的社会效益主要表现在资源效益、环境效益、综合社会效益(如财政效益、就业效益、城市化效益等)、宏观管理效益等。这些效益往往具有间接性、后续性、隐蔽性。要认真研究社会效益,细化社会效益,以社会效益最大化作为公益性地质工作追求的目标。 (4)为了提高公益性地质工作的社会效益,...
实现大区地质资料信息为地方经济有效服务的思考——以东北大区为例_百...
答：摘要 本文通过国家对地质资料信息在大区的服务定位,介绍了东北大区的工作性质和特点、当前服务的现状,分析了当前地质资料信息的社会需求,明确了社会化服务的定位,提出了如何与地方经济发展有效对接的思考。 关键词 地质资料信息 职能定位 有效服务 近年来,国家为了加强基础性、公益性地质工作在原有6个区域地质矿产研究所...
(二)公益性地质工作的特点和性质
答：预算最大化”相比，地质调查工作经费更显不足。由此看来，公益性地质工作是为政府和全社会提供地学信息产品的，需要一个专业机构来承担。公益性地质工作必须以国家需求为导向，以为全社会提供基础地质数据为己任，以调查为基础，以服务为目的。只有这样，才能保证公益性地质工作健康、稳定地发展。
(二)公益性与商业性地质工作的特点与关系
答：广泛开展的商业性地质工作又有助于公益性地质工作的深化，对公益性地质成果起验证作用，两者相辅相成，缺一不可，通过双向互补，可以实现良性循环，持续发展。公益性地质工作是国家宏观调控的基础，因此，要提倡创新意识、前瞻意识和对商业性地质工作的指导意识。基础性地质工作（地质填图和区域地质调查）应该...
