地矿行政管理的沿革

新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局的历史沿革~

1986～2000年，是新疆地矿行政管理机构更名易属和管理体制改制、转轨向企业化迈进的重要阶段。此期，地矿部新疆地矿(勘)局把深化改革，发展地质市场经济，努力开创地矿工作的新局面作为头等大事来抓。始终坚持以“地质成果商品化、地质单位企业化、地质工作社会化”为目标的改革方向，强调在地矿工作改革中必须以地质找矿为中心，以提高经济效益为目的，争取地质找矿的重大突破和地质市场经济的不断发展。地矿部新疆维吾尔自治区地质矿产局(简称地矿部新疆地矿局)于1988年在全国地矿系统最早提出“地质矿产科研、勘查、开发一体化，探采工贸一条龙”的改革发展思路，制定了“科技先行，加强基础，区域展开，重点突破，深化北疆，开拓南疆”的战略布局，使新疆地质找矿工作取得重大突破。制定了“以地质矿产勘查开发为主导产业，一业为主，多种经营”的经济发展战略，从而开始了组建经济实体和派生外向型经济创收单位，积极吸收社会资金，使地矿工作逐步走向市场经济轨道，将地矿工作资金来源由单纯依靠国家预算拨款，转变为国家预算拨款与吸收社会资金多渠道，使地矿部新疆地质矿产局的工作生产和经营活动倍增活力。与此同时，以贯彻《中华人民共和国矿产资源法》为重点，强化地矿行政管理工作。以整顿矿业秩序为突破口，逐步加强新疆矿产资源管理、矿产开发监督管理、地质环境管理和地质勘查行业管理职能，使新疆成为全国矿业秩序全面好转的省区之一。本着改革的精神，地矿部新疆地矿局于1985年开始，对部、局下达的指令性计划的完成，试行了按地质项目管理，把市场经济机制引进地质工作，以地质成果比作商品进行管理，在地质项目中试行项目承包或委托承包责任制。在承包或委托承包时以合同形式明确甲乙双方(局、直属单位)的责任和权利，辅以奖惩办法。随着地质工作(生产)计划由直接分配改按项目管理，以承包或委托承包形式去完成，局对直属单位行政领导干部的任免程序也随之改变，局只对承包人(法人代表)或委托承包人进行任命、聘任(其职务仍为队长、厂长、主任等)，承包期领导班子其他成员由承包人提名，经所在单位党组织议定报局审批，凡未被提名聘任的原行政领导班于成员的职务自行免除。在承包聘任期内，实行目标责任制，其任期与承包期一致，定为2年，3年、4年。到1995年基本停止地质项目承包形式，实行目标管理经济责任制，直属单位行政领导干部的任免也恢复到由局直接任免的程序。1996年7月，地矿部新疆地矿局更名为新疆维吾尔自治区地质矿产厅(简称新疆地矿厅)，另组建地矿部新疆地质矿产勘查开发局，正式挂牌公布成立后，自治区人民政府和地质矿产部随即下达新疆维吾尔自治区地质矿产厅、地矿部新疆地质矿产勘查开发局职能配置、内设机构和人员编制方案，据此，厅、局及时地调整了职能机构，理顺工作关系，在加强新疆地矿行政管理，抓好地矿工作(生产)年度计划的实施和完成的同时，加大开拓地质市场经济的力度。根据1999年4月国务院批准的《地质勘查队伍管理体制改革方案》和1999年6月《国土资源部、新疆维吾尔自治区人民政府关于地质勘查队伍属地化管理的商谈纪要》的要求，原地矿部新疆地质矿产勘查开发局归属自治区人民政府直接领导，更名为新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局(简称新疆地矿局，正厅级)，新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局仅保留一支技术素质高、装备精良、精干高效的地质勘查队伍，组织开展地区经济和社会发展所需的基础性、战略性地质勘查队伍，其余则逐步改组成按照市场规划运行和管理的自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的多种经营和创收的经济实体，向企业化迈进。据此，新疆地质矿产勘查开发局按照1998年制定的《关于战略结构调整的实施意见》，加大改革力度，重点抓好优化产业结构，按照市场需求和区域经济发展趋势，立足于主业及相关产业和现有企业上的改制、调整，拉长主业链条，充分利用地质产业本身优势，积极占领市场，本着以资产为纽带，产业为关联，进行资产重组，使之形成合力优势，规模经营，以期取得更大的社会效益和经济效益。为保证改制、转轨工作的顺利进行，新疆地质矿产勘查开发局在2000年元月全局经济工作会议上同时出台了《矿业公司组建方案》、《地质调查院组建方案》，《宝地工程建设有限责任公司实施方案》、《资产经营责任制实施办法》、《竞争上岗实施办法》、《中小学改革实施办法》等六项改革措施。到2000年，除在直属单位中派生外向型创收单位外，局还先后组建新疆地质工程勘察总公司、新疆地质工程勘察设计院、新疆矿产品开发贸易公司、新疆地质物资供销总公司、新疆宝地企业集团公司、新疆深圳城有限责任公司、新疆维吾尔自治区地质调查院、新疆大华建筑安装工程有限责任公司、新疆宝地工程建设有限公司、新疆宝地矿业股份有限公司、新疆宝地投资有限责任公司等经济实体和支柱产业，为新疆地矿局改制、转轨，向企业化迈进奠定了基础。 1986～2000年的15年过程中，新疆地矿管理机构随着管理体制改革工作的不断深化，几经更名，易属。地矿部新疆地矿局，原系地矿部派驻新疆的地质矿产管理工作机构，又是自治区人民政府对本地区地质矿产工作进行规划管理的主管部门，实行自治区人民政府和地矿部双重领导，以地矿部管理为主的领导体制。使用事业编制，由事业费开支。直接领导管理本局所属地质队伍进行地质矿产资源的调查研究和勘查工作。1995年10月26日，中共新疆维吾尔自治区委员会、新疆维吾尔自治区人民政府以新党发(1995325号文下发《关于自治区党政机关、机关后勤和事业单位机构改革实施意见的通 知》，通知中决定设立地质矿产厅，作为自治区人民政府对地质矿产工作的行政管理机构，此前，地矿部副部长张宏仁代表地矿部党组和自治区党委书记王乐泉就自治区地矿行政机构改革问题在乌鲁木齐市进行会商，取得共识，地矿局党组书记冯志学、局长高壮参加了会商。据此，新疆维吾尔自治区人民政府代表王友三和地矿部代表张宏仁于1995年u月29日在乌鲁木齐就新疆地矿管理机构改革有关问题进行了会商，取得一致意见，并形成《新疆维吾尔自治区人民政府、地质矿产部关于新疆维吾尔自治区地矿行政管理机构改革的会商纪要》(简称“会商纪要”)。其中：关于新疆地矿行政管理机构改革问题，根据新疆的实际情况，将地矿部新疆地矿局更名为新疆维吾尔自治区地质矿产厅，进入自治区人民政府序列，作为政府的职能部门，在自治区人民政府的领导下，统一履行全区矿产资源管理、矿产开发监督管理、地质环境管理和地质勘查行业管理职能。地矿部在新疆的地质矿产勘查队伍，组成地矿部新疆地质矿产勘查开发局。新疆维吾尔自治区地质矿产厅与地矿部新疆地质矿产勘查开发局，一个机构，两块牌子，实行地矿部与自治区双重领导，以地矿部管理为主的领导体制；关于新疆维吾尔自治区地质矿产厅的行政经费与地矿部新疆地质矿产勘查开发局的工作经费，由地矿部按原渠道核拨。基本建设投资渠道不变，国有资产不分，权属关系不变，实行统一管理；关于新疆地矿厅与地矿部新疆地勘局干部管理，实行地矿部与自治区双重领导，以地矿部管理为主。干部任免，由双方考察，取得一致意见，由自治区、地矿部分别按规定程序办理任免手续。此后，自治区和地矿部根据《会商纪要》原则，相继任命子厅、局党政领导班子组成人员，但地矿部新疆地矿局更名为新疆地矿厅，另组建地矿部新疆地勘局未正式对外公布，因而，原地矿部新疆地矿局继续运作。1996年7月5日，正式挂牌对外宣告：新疆维吾尔自治区地质矿产厅、地矿部新疆地质矿产勘查开发局，业经新疆维吾尔自治区人民政府，地矿部批准成立，并分别启用“新疆维吾尔自治区地质矿产厅”和“地质矿产部新疆地质矿产勘查开发局”两枚印章，原“地质矿产部新疆维吾尔自治区地质矿产局”印章停止使用。至此，地矿部新疆地矿局才终止工作，新的使命和续管工作则由新疆地矿厅和地矿部新疆地勘局按照自治区人民政府、地矿部所赋予的管理权限，职责范围履行各自的职能。《会商纪要》形成后，为进一步明确新疆地矿厅、地矿部新疆地勘局的工作职能、内设机构、人员编制等问题，地矿部新疆地矿局根据自治区机构改革领导小组办公室《关于自治区级党政机关机构改革实施“三定”的意见》，拟出《新疆维吾尔自治区地质矿产厅职能配置、内设机构和人员编制方案L《地质矿产部新疆地质矿产勘查开发局职能配置、内设机构和人员编制方案》于1996年5月，分别呈报自治区人民政府和地矿部审批。经自治区机构改革领导小组办公室审核，征得地矿部同意，自治区人民政府批准，于1996年8月16日，1996年11月19日由自治区人民政府、地矿部分别发出《关于印发新疆维吾尔自治区地质矿产厅职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》(新政办[19963140号)、《关于地质矿产部新疆地质矿产勘查开发局职能配置、内设机构和人员编制方案的批复》(地发[19961249号)，对新疆地矿厅和地矿部新疆地勘局职能配置、内设机构和人员编制做了明确规定。新疆地矿厅是主管自治区矿产资源、地质环境和地质勘查的职能部门。其主要职责：(1)负责《矿产资源法》及其配套法规的组织实施和监督检查；参与制定地方性法规和政府规章，组织制定自治区地矿工作改革与发展的战略、方针、政策以及有关规章制度，组织实施和监督，指导并监督检查自治区各级地矿行政管理工作。(2)负责自治区矿产资源管理；组织编制自治区矿产资源规划，依法合理分配矿产资源；负责矿产资源补偿费征收和使用管理，维护矿产资源国家所有的权益；统一管理全区各类地质成果资料，负责地质勘查成果登记和地质资料的汇交管理；审批和管理矿产储量，审批下达矿床工业指导，审批矿山闭坑地质报告。(3)负责自治区矿产资源开发的监督管理，依法参与审批开办矿山企业的立项报告；负责采矿登记发证管理工作；组织协调自治区有关部门调查处理重大采矿权属纠纷；对矿产资源的开发、利用和保护进行监督管理。(4)在国家和自治区环境保护规划指导下，负责全区地质环境及其开发利用工作；组织编制地质环境保护、监测及地质灾害防治规划和计划，参与编制自治区环境保护规划；组织协调地质灾害的治理工作，对重大建设项目、城市总体规划和区域经济开发规划的审批提供有关审查意见；负责全区地质环境监测站、网统一管理。(5)参与全区水资源调查、评价、规划，协同水行政主管部门管理地下水资源；负责全区地下水资源勘查、监测、统计、分析和储量审批管理工作，并对全区地下水资源(含天然矿泉水、地热水)的合理开发利用进行监督管理。(6)负责全区地质勘查工作的行业管理；组织制定编制自治区地质勘查工作中长期规划和年度计划，制定并发布自治区地质勘查工作布局指南，管理自治区地方地质勘查资金和地质勘查基金，组织监督勘查项目的实施；依法负责地质勘查单位的资质认证和地质勘查项目的登记管理，协调处理地质勘查纠纷；负责地质勘查综合统计工作。(7)组织制定全区地质科技发展规划，负责协调重大地质科技项目的实施；管理地质科技成果；组织开展地质人才需求预测，编制地质教育发展规划。(8)组织协调地质勘查、矿产资源开发工作的对外交流与合作；负责地质矿产勘查开发的招商引资洽谈和协议签署，参与审批中外合资、合作与外资在自治区境内进行的矿产资源勘查、开发项目；归口组织参加有关国际重大地矿活动。(9)管理直属地质勘查队伍；提供矿产资源和地质资料；指导地矿行业各类协会、学会的工作。(10)承办自治区人民政府和地质矿产部交办的其他工作。地矿部新疆地质矿产勘查开发局是地矿部派驻新疆维吾尔自治区正厅局级事业单位，与新疆维吾尔自治区地质矿产厅一套工作班子，实行地矿部与新疆维吾尔自治区人民政府双重领导，以地矿部为主的管理体制。其主要职责是：根据国家计划和产业政策，按照建立社会主义市场经济体制的要求，抓好地质找矿，发展矿业经济，带好地质队伍，承担地矿部和新疆维吾尔自治区人民政府交办的有关事宜。由于自治区人民政府和地矿部对新疆地矿厅、地矿部新疆地勘局的管理权限，职责范围作了明确的规定，从而使厅、局的工作有章可循有法可依。1998年3月l0日，第九届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院机构改革方案，批准撤销中华人民共和国地质矿产部，由地质矿产部、国家土地局、国家海洋局和国家测绘局等4单位组建中华人民共和国国土资源部。于4月8日正式挂牌宣告成立。尽管地矿部被撤销，其工作业务划归国土资源部领导、管理，但地矿部新疆地勘局的名称未改仍继续运作。根据国务院办公厅1999年4月30日，国办发C1999337号文印发的1999年4月9日国土资源部、中编委、体改委制订并经国务院常务会议通过的《地质勘查队伍管理体制改革方案》要求，1999年6月23日，新疆维吾尔自治区人民政府与国土资源部就原地矿部所属驻新疆地质勘查队伍属地化管理问题进行商谈，形成《国土资源部、新疆维吾尔自治区人民政府关于地质勘查队伍属地化管理的商谈纪要》，中华人民共和国国土资源部代表蒋承菘，新疆维吾尔自治 区人民政府代表吾甫尔·阿不都拉共同签署，并由自治区人民政府办公厅于1999年8月6日，以新政办[1999396号文印发新疆地、州、市人民政府，行政公署和自治区人民政府各部门、直属单位，要求有关部门和单位抓紧落实并予以大力支持，以保证驻疆地勘队伍屑地化管理工作顺利实施。1999年6月23日形成的《国土资源部、新疆维吾尔自治区人民政府关于地质勘查队伍属地化管理的商谈纪要》共十项，其中：为确保平稳过渡，保证地质勘查队伍稳定，原地矿部驻疆地勘队伍属地化管理后，新疆维吾尔自治区人民政府同意地勘单位现行的有关政策继续执行，并同时享受自治区事业单位的同等政策；新疆维吾尔自治区人民政府同意原地矿部新疆地质矿产勘查开发局更名为新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局(简称新疆地矿局)，为自治区人民政府直属正厅级事业单位，继续管理原地矿部驻疆地勘队伍。属地化管理后，地勘单位不再层层下放。新疆地矿局所属单位事业性质不变、建制不变、级别不变、党团组织隶属关系不变；原地矿部驻疆地勘队伍属地化管理后，其国拨地勘费的年度预算基数为16 020万元，划转新疆维吾尔自治区财政，在自治区区级财政预算科目中单列，用于原地矿部驻新疆地勘队伍离退休人员费用、经常性费用和自身发展必需的地质勘查工作费用支出。新疆维吾尔自治区人民政府保证资金及时全额到位，不截留，不挪用。同时，根据地方财政状况及发展需要给予必要的支持根据1998年财务决算，原地矿部驻疆地堪队伍的资产总额90 939万元，负债48 790万元，净资产42149万元，其中国家基金(资本)33 832万元，划转新疆维吾尔自治区人民政府，新疆维吾尔自治区人民政府将此资产委托新疆地矿局管理；原地矿部驻疆地勘队伍现有下属县处级事业单位32个，职工总数15 584人，其中在职职工9 417人，离退休人员6 167人，属地化管理后，其组织、人事、劳动关系分别划转新疆维吾尔自治区组织、人事、劳动部门管理。地勘单位下岗职工与当地下岗职工同等对待，职工失业保险、医疗保险、住房制度改革(包括住房公积金)按国家和新疆维吾尔自治区事业单位的规定办理，养老保险待国家和自治区事业单位养老保险方案出台后按规定统一解决；鉴于新疆国土面积大、成矿条件好、勘查程度低等原因，新疆维吾尔自治区人民政府同意，新疆地矿局保留一支技术素质高、装备精良、精干高效的地质勘查队伍。国土资源部表示，将继续重视和加强新疆的地质矿产勘查工作，并对新疆的找水及全区生态环境的改善给予支持；新疆维吾尔自治区人民政府提出，新疆地矿局所属队伍由于经济薄弱、投入不足、基地建设欠帐过多等特殊困难，希望国土资源部继续给予支持和帮助。对上述困难，国土资源部完全理解，将尽力给予支持，并积极帮助解决好基地建设等遗留问题；自本商谈纪要签署之日起，原地矿部驻疆地勘队伍正式划归新疆维吾尔自治区人民政府管理。1999年6月23日，地勘队伍属地化管理《商谈纪要》形成后，由于自治区人大对此未开会 研究，因而原地矿部新疆地勘局名称未改，继续运作。2000年7月20日，自治区第九届人大常委会第十七次会议通过决议，决定成立新疆维吾尔自治区国土资源厅，审议通过自治区人民政府机构改革后的机构设置，自治区人民政府原组成部门的厅长、主任，这次未重新任命的，其职务一律自行免除，不再履行免职手续的决定。以原新疆地矿厅、新疆土地管理局、新疆测绘局组成的新疆国土资源厅于8月5日正式挂牌宣告成立，同时宣布了新疆国土资源厅党政领导班子组成人员名单，其中，新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局(由原地矿部新疆地勘局改称)党委书记兼副局长李琳、局长兼党委副书记田建荣为国土资源厅党组成员。 原新疆地矿厅、地矿部新疆地勘局党组书记兼副厅、局长冯志学仍任自治区政协委员；原新疆地矿厅厅长兼党组副书记、地矿部新疆地勘局局长兼党组副书记高壮改任新疆国土资源厅正厅级巡视员；原新疆地矿厅副厅长、党组成员，地矿部新疆地勘局副局长、党组成员阿不都书库尔·阿不都拉(维吾尔族)改任新疆国土资源厅副厅级助理巡视员。按照《国土资源部、新疆维吾尔自治区人民政府关于地质勘查队伍属地化管理的商谈纪要》原则，2000年7月13日，自治区党委以新党干字[20001213号文发出《关于成立中共新疆维吾尔自治区地质矿产勘发局委员会的通知》(注：后经自治区党委批准改设党组)，并任命了党委书记、副书记；7月28日，自治区人民政府以新政任字C2000]111号文发出《干部任职的通知》，任命了新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局局长、副局长。8月11日，自治区机构编制委员会以新机编字[2000]33号文发出《关于“地质矿产部新疆地质矿产勘查开发局更名”的批复，根据“商谈纪要”精神，为理顺关系、规范机构名称，原地矿部新疆地质矿产勘查开发局下放地方管理后，更名为新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局，为自治区人民政府直属正厅级事业单位。据此，新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局于8月16日正式挂牌宣告成立并开始运作。此后，自治区人民政府又发出数项厅、局领导任命的通知：2000年11月13日，自治区人民政府以新政任字[2000]128号文发出任命田建荣为自治区国土资源厅副厅长(新疆地矿局局长兼党委副书记)的通知和新政任字[20001129号文任命曾小刚、安尼瓦尔·阿不力孜(维吾尔族)为新疆地矿局副局长的通知：12月7日，自治区人民政府以新政任字[20001151号文发出任命王福同为新疆地矿局总工程师的通知 。

一、地质勘查行业管理的发展演变
从地质勘查行业管理的历史沿革考察，我国地质勘查行业管理演变过程和职能确立主要分为以下4个阶段。
（一）部门管理替代行业管理（1978年以前）
党的十一届三中全会以前，我国的地质勘查工作实行的是以行政命令和高度集权为特征的计划经济体制。整个地质工作纳入国家统一的计划管理，按照事业体制进行管理，经费纳入中央财政预算安排。在这种体制下的地勘单位，实行单一的国有制，一切经济活动都服从于政府计划安排。这期间地质勘查单位实行的是部门管理体制，即中央各有关部门对地勘单位实行直接的封闭系统管理。这时还没有真正意义上行业管理的概念，仅表现为地勘行业内的部门管理，主要表现为对地勘队伍或地勘单位的直接管理。
（二）地勘行业管理的萌芽（1979年～1987年）
改革开放以后，多种经济成分开始出现并不断发展。同时，在同一经济成分中，利益主体多元化也日益明显，“行业”这一概念才越来越引起了人们的重视，行业管理这一事物也应运而生地提上了日程。1982年5月4日，五届全国人大常委会第二十三次会议决定将地质部改为地质矿产部。当时的地质矿产部新增的两项职能之一是“对地质勘查全行业的活动进行协调”。至此，地质勘查行业管理的概念正式出现。尽管此时地勘行业管理的内容还很不完整，手段也十分有限，权威性很低，只有协调职能，但这却是地勘行业管理的最初萌芽。
（三）地质勘查行业管理职能的初步确立（1988年～1997年）
1988年国务院机构改革将地质勘查行业管理正式列入国务院职能部门的行政职能。1988年12月24日国家机构编制委员会以国机编〔1988〕60号文下发的地质矿产部“三定”方案中明确规定：“地质矿产部是国务院领导下的综合管理全国地质矿产工作的政府职能部门，也是全国地质勘查工作的行业管理主管部门。”
这期间地质勘查行业管理的主要职责明确为：对全行业的地质勘查工作履行政策、法规、计划、指导、协调、监督、检查等行业管理职能。1988年底，按照上述“三定”方案的要求，地质矿产部成立了地质勘查管理司，1991年7月又将原综合计划司、地质勘查管理司合并，组建了地质勘查行业管理司，负责对区域地质、矿产地质（含石油、海洋）、水文地质、工程地质、环境地质等地勘工作进行行业管理。同时，全国29个省（区、市）人民政府先后授权本行政区的地质矿产主管部门履行包括地质勘查行业管理在内的四项政府管理职能。许多省（区、市）召开了有行业各部门参加的地矿工作会议开始推行行业管理职能。一些省（区、市）制定了地方性法规和本地区的地质勘查规划、计划。1991年地质矿产部以地发〔1991〕178号文明确了市（地）、县两级地质矿产主管部门的行业管理职能，部分市（地）、县地质矿产主管部门地质勘查行业管理工作开始起步。主要是对地质勘查登记工作进行监督管理，调处地质勘查纠纷，制止违法的勘查活动保护合法的勘查权益和正常的勘查秩序。
1993年国务院机构改革在各部门“三定”方案中对地勘行业管理职能进行了分工，大体沿袭了1988年的机构改革方案。由于当时地质勘查管理还没有实现集中管理，因此当时的地勘行业管理仍带有较强的部门管理色彩，但毕竟迈出了地质勘查管理由部门管理逐步向行业管理转变的重要一步。
（四）新时期地质勘查行业管理的探索与发展（1998年～）
1998年国务院机构改革，原地质矿产部撤销，与国家土地管理局、国家测绘局、国家海洋局共同组建了国土资源部。同时，将原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中国有色金属工业总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能划入国土资源部。还明确国土资源部“依法实施地质勘查行业管理，审查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果”的职责。
2000年12月下旬在全国国土资源厅（局）长会议上，温家宝同志到会并指出：“国土资源部要积极探索在新的形势下，如何进行地质勘查行业管理，加强宏观管理与政策引导，促进全行业健康发展。”同时。要求各省（自治区、直辖市）国土资源厅（局）也要认真研究其在地质勘查行业管理体制创新中的地位和作用，以改变以往地勘行业管理缺失的状况。为了贯彻落实温家宝同志指示精神，切实履行地质勘查行业管理职责，国土资源部陆续颁布了一系列有助于加强地质勘查行业管理的法规和政策性文件。
2003年《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》（国办发〔2003〕76号）明确规定：“国土资源部要继续加强对地质勘查行业的综合管理职能，会同有关部门制订有关政策、法规，健全完善商业性地质工作的市场环境。”
2004年12月召开的全国国土资源厅（局）长会议提出：“地勘队伍属地化5年来的实践中遇到的新情况和新问题，地质工作发展中面临的新形势和新任务，都迫切需要加强地勘行业宏观指导和管理。综合各方面意见和建议，地勘行业管理的主要任务应该是，统筹规划，加强指导。”“部和各省厅都要进一步明确地勘行业管理的机构、职责、方式和内容，建立同地勘单位、矿山企业之间有效的联系机制，加强对行业改革与发展的宏观指导。”
2004年6月召开的第一届中国探矿者年会上，国土资源部有关主管领导也谈到：“国土资源部门作为地勘行业的主管部门，要加强对地勘行业的宏观指导和管理，发挥地勘单位和行业协会的自律作用。要把工作重点放到引导、规范、监管、服务上来，努力为地勘行业的发展创造良好的外部环境。”
2005年6月，国土资源部下发了《关于调整三个司职能配置和内设机构的通知》，对国土资源部矿政司局职能进行了调整。此次调整明确，地质勘查司是管理地质勘查行业、地质矿产勘查工作和石油、天然气、煤层气矿业权的职能部门。实施地质勘查行业管理，负责地质勘查单位资质管理；全面掌握全国地质矿产勘查情况，组织编制地质矿产勘查规划、计划；负责审理石油、天然气、煤层气矿业权的申请，监督管理石油、天然气、煤层气勘查和开采活动。
2006年1月20日，《国务院关于加强地质工作的决定》（以下简称《决定》）出台，明确强调“国务院和省级国土资源管理部门要认真履行地质勘查行业管理职能”。为了全面贯彻落实《决定》，国土资源部拟起草12个配套文件。2006年12月8日，《关于加强地质勘查行业管理的通知》配套文件出台，明确了今后一个时期地质勘查行业管理的总体思路、工作重点和任务，提出进一步加强地质勘查行业管理的具体要求。
2007年2月6日，国土资源部发布《关于开展地质勘查行业调查工作的通知》（国土资发〔2007〕25号），决定对当前地质勘查行业的基本情况、改革发展情况及其相关政策落实情况进行摸底调查。为加强地质勘查行业管理，引导和调控地质勘查投资方向和布局，2007年4月，国土资源部发出通知，决定建立部省两级地质勘查成果年度通报制度。目的是通过向社会发布公益性与商业性地质工作成果信息，促进地质勘查行业的交流与联系，引导和调控地质勘查投资方向和布局，促进地质勘查行业健康发展。
以上这些法规和政策性文件的颁布，初步形成了新时期我国地质勘查行业管理的基本体系框架，明确了今后一段时期地质勘查行业管理的思路、工作重点以及主要内容，有利于促进我国整个地质勘查工作有序、健康、发展。
二、我国地质勘查行业管理的现状及发展趋势
（一）我国地质勘查行业管理的现状
1.初步建立了地质勘查行业管理体系
从1988年开始我国逐步建立和完善了地质勘查行业管理的职能，逐步实现了地质勘查工作由部门分散管理向行业归口集中管理的转变。1988年机构改革中，根据国民经济社会发展和地勘改革和发展的需要，对地矿主管部门的性质、任务、职能进行了重新定位，明确了地质矿产部为全国地质勘查行业的主管部门。在1993年机构改革中，原地矿部的行业管理职能得到进一步强化。1998年国土资源部组建以后，地质勘查行业管理职能一并划入国土资源部。2005年6月，国土资源部在《关于调整三个司职能配置和内设机构的通知》中，对国土资源部矿政司局职能进行了调整，明确地质勘查司是管理地质勘查行业、地质矿产勘查工作和石油、天然气、煤层气矿业权的职能部门，实施地质勘查行业管理，并专设了地质勘查行业管理处。与此相适应，各省（区、市）国土资源管理部门也确立了地质勘查行业管理的基本职能。
先后出台了加强地质勘查行业管理的政策法规文件；初步建立了行业统计制度，定期发布综合统计年报、地质勘查公报以及各种统计年报；在行业资质管理方面，出台了地质勘查资质注册登记办法；在技术规范和行业标准管理方面，已初步形成以地质勘查技术规范为主体的行业规范体系。适应新形势新要求的地质勘查行业管理体系初步形成。
2.进一步明确了地质勘查行业管理的目标任务
结合当前形势，地质勘查行业管理工作主要围绕以下方面展开：
一是研究制订地质勘查行业发展战略和规划。通过政府的指导与协调，发挥协会、学会等社会中介组织的作用，在广泛调查研究和征求意见的基础上，组织开展地质勘查行业发展战略研究，积极探索地质勘查行业发展规划的研究与制订，明确地质勘查行业发展方向，指导地质勘查行业管理。
二是研究制订促进地质勘查行业改革和发展的政策措施。组织调查了解各类企业投资地质勘查的基本情况，商业性地质勘查政策执行情况。全面了解对实行属地化管理和中央管理的地质勘查单位有关优惠政策的执行情况。组织开展对策措施研究，提出政策建议，指导和促进地质勘查行业健康发展。2007年国土资源部发布了《关于开展地质勘查行业调查工作的通知》（国土资发〔2007〕25号），组织开展了全国地质勘查行业改革发展情况及其相关政策落实情况调查。
三是完善地质勘查技术规范和行业标准。组织调查了解现行的地质勘查技术标准、规程、规范现状，研究提出急需修订、制订的各类地质勘查技术标准、规程和规范目录，加快制订步伐，加大培训力度。
四是建立健全地质勘查市场准入和退出机制。加强对地质勘查单位资质的管理，按照地质勘查单位资质管理的有关规定，进一步健全完善地质勘查单位分类分级标准，认真做好地质勘查单位资质的核定和监督管理，严格核实地质勘查单位的人员、资产、设备和管理水平，保证地质勘查单位的整体素质及地质勘查工作的质量与核定的勘查资质类别和等级相符。截至2006年12月31日，全国共颁发有效的地质勘查资质证书共计1722个。
五是强化地质勘查行业信息服务。建立地质勘查行业专项统计分析制度，从地质勘查单位资质管理入手，理顺数据统计渠道，研究制定地质勘查行业专项统计指标体系，全面掌握具有资质的地质勘查单位基本情况。研究分析统计数据，分析地质勘查投资、人员投入、勘查工程总量以及新技术、新方法利用、对外合作等方面的情况，发布地质勘查情况公报，为行业发展提供基础信息。
六是加强对地质勘查市场的引导与监管。全面掌握商业性地质勘查动态，发布商业性地质勘查指南，引导社会投资人正确选择勘查单位及勘查实施方案。建立地质勘查市场奖惩制度，组织对地质勘查有突出贡献的单位和个人进行奖励；将恶性竞争、欺行霸市等扰乱市场行为的单位和个人列入黑名单予以曝光。倡导行业职业道德，规范市场主体的地质勘查市场行为。
七是推动地质勘查行业的交流与联系。通过多种形式，组织地质勘查行业改革发展经验交流，总结推广典型经验，开展地质勘查理论、勘查技术、勘查方法的培训、咨询等活动。建立政府与地质勘查行业管理服务对象的定期联系、磋商机制，及时沟通情况，共同探讨地质勘查行业有关问题的解决途径，创建和谐、规范、有序的地质勘查行业改革发展环境。近年先后与协会、学会举办了“矿产勘查论坛”、“地勘局长研讨会”、“全国地勘经济发展研讨会”、“全国百家地质队经验交流会”、“深部找矿理论和方法培训班”等一系列行业交流活动。
（二）地质勘查行业管理发展趋势
适应进一步完善社会主义市场经济体制的要求，随着我国地质勘查体制改革的深化，地质勘查行业管理工作将进一步趋于完善。
一是地质勘查行业管理职能将进一步得到充实。当前地质勘查工作面临着深化改革、加快发展的双重任务，国有地勘单位的改革、公益性地质勘查队伍的建设、完善地勘新体制新机制等一系列任务，都需要进一步加强行业管理工作，以满足新时期加强地质工作的需要。这就需要进一步充实职能，健全机构。
二是行业管理的重点将不断适应形势要求而调整。随着地勘体制改革的深化，将进一步弱化部门管理的概念，不同所有制、不同性质的地勘单位都成为平等的市场主体。行业管理将逐步从管队伍、管项目，过渡到市场监管、行业服务上来。
三是地质勘查行业管理方式将逐步完善。适应转变政府职能的需要，按照政企分开、政事分开的原则，地质勘查行业管理逐步分解成政府行业管理和行业协会管理两大部分实施。部分行业管理工作将逐步委托行业中介来履行。政府将重点加强地质勘查行业的立法和立法建议、行业规划与计划、产业政策、地质勘查登记和资质管理、对地质勘查市场进行监督等内容。
（三）加强地质勘查行业管理的重要意义
行业管理是连接宏观管理与微观管理的重要纽带，是一种适应社会化大生产和市场经济需要的社会经济管理形式，是国民经济管理和市场经济体制的有机组成部分，是实现资源优化配置、国民经济协调有序发展的重要手段。加强地质勘查行业管理，也是政府部门职能转变的重要体现。
（1）加强地质勘查行业管理既是国土资源行政主管部门的一项重要功能，又是国土资源行政主管部门执行管理职能的重要基础性工作。矿产资源是国土资源主管部门资源管理职能的重要客体之一，而地质勘查业则是寻找和探明矿产资源的产业，只有这个产业得到加强，才能为国土资源主管部门履行管理职能提供重要的管理客体。
（2）加强地质勘查行业管理，是发展我国商业性地质勘查工作的需要。在我国由计划经济体制向市场经济体制转换期间和转换之后，不仅要靠市场调节和企业自身的努力，还要有政府强有力的行业管理与指导。
（3）加强地质勘查行业管理，是协调地勘产业内外关系的需要。地勘单位属地化之后，体制及隶属关系发生很大变化。面对这种情况，对他们各自进行的地勘工作必须给予一定的协调，以减少相互摩擦，提高整体效益。
（4）加强地质勘查行业管理，是推进地勘工作改革与发展的需要。国办发〔1999〕37号文下发后，地勘工作的改革与发展取得了一定成绩，但在前进中也存在一定困难和问题。因此，需要跟踪了解、探讨地质勘查新体制的构建，对地勘工作的改革与发展给予必要的支持和指导。

自从出现人类群体活动以来，就出现了管理活动。但直到产生了剥削，出现了阶级，诞生了国家，才产生了代表统治阶级意志的行政活动。管理成为一门独立的科学，是19世纪末和20世纪初的事。在此之后不久，一些学者开始研究把科学管理的原理、方法引用到国家行政部门，行政学也应运而生。美国杰出的行政学者、人事行政学家怀特于1926年出版的《行政学导论》，曾在世界各国产生过广泛的影响。

本书作者并不企求通过本书建立起地矿行政学，仅试图对我国的地矿行政管理实践进行一次系统地总结和探索今后改革的方向。为此，安排了本节的内容，重点叙述我国地矿行政管理工作的沿革。为了扩大读者的眼界及借鉴国外地矿行政管理的宝贵经验，本书第三章将对国外地矿行政管理给予简介。

一、1949年前地矿行政管理的历史回顾

我国有着悠久的矿产资源开发利用历史。我们的祖先——50万年前的北京猿人使用的石器，原始社会使用的陶器，商代使用的青铜器等都是对矿产资源的开发利用，也是矿政管理的原始客体。但是，正式设置管理矿冶事务的官吏却是从西周开始的，而矿业立法则始于清光绪年间（1898年10月）制定的《路矿章程二十二条》。1907年，清政府颁布了我国第一部矿业法——《大清矿务章程》，但由于辛亥革命爆发，这部法律并未实施。1914年，国民政府以大总统命令的形式颁布了《中华民国矿业条例》，经过16年的实施，1930年正式颁布《矿业法》。其后，又进行了10次修订。根据现代行政管理必须依法行政的基本原则，1949年前的矿政管理始于《路矿章程二十二条》，形成于1930年正式颁布的《矿业法》。

二、1949年后地矿行政管理的历史回顾

新中国成立后，我国百废待兴。为了消除战争给国家和人民造成的创伤，尽快恢复工农业生产，根据国民经济和社会发展的需要，中央人民政府决定大力加强地质和矿产开发，并于50年代初先后成立了地质部和有关工业部门，领导和管理全国地质勘查和矿产开发工作。此后，在30年时间里，由于种种原因，机构多次变更，但地质部一直承担着地质勘查业的主要管理职能，其他有关主管部门则承担着分管矿种的开发管理职能。完全意义上的地矿行政管理始于1982年，至今已有16年，大体经历了3个历史阶段：

第一阶段，从1982年到1986年，这是地矿行政管理工作的起步阶段。1982年，为了适应矿产资源勘查、开发迅速发展的需要，加强对矿产资源勘查、开发活动的管理，国务院决定将原地质部更名为地质矿产部。赋予其管理全国矿产资源的职能，要求地矿部不仅要找矿，而且要负责对矿产资源的管理和保护工作，从而正式开始了地矿行政管理工作。自1979年开始，国务院组织专门班子起草矿产资源法，为全面履行地矿行政管理职能积极准备法律保障。因此，这一阶段的地矿行政管理工作主要是依靠行政手段来进行的，还没有做到依法管理。

第二阶段，从1986年到1996年，这是地矿行政法律、法规体系和管理机构初步建立的阶段。1986年3月19日，第六届全国人大常委会第十五次会议通过并公布了《中华人民共和国矿产资源法》，这标志着我国的地矿行政管理走上了法制化轨道，结束了地矿行政管理无法可依的历史，为地矿行政管理工作实现依法行政奠定了坚实的基础。

在加强地矿行政法制建设的同时，地矿行政管理机构建设也逐步得到加强。1988年政府机构改革时，国务院赋予了地矿部地质勘查行业管理、矿产资源综合管理、矿产资源开发监督管理和地质环境监督管理等四项管理职能。1993年政府机构改革时，国务院进一步明确了地矿部的四项管理职能。由于地矿部的地矿行政管理职能进一步加强，各省（区、市）地矿局也在这一轮机构改革中先后进入省级人民政府序列。同时，全国设区的市、县级地矿行政管理机构建设也逐步加强。到目前为止，全国90%以上设区的市和80%以上的县级政府建立了地矿行政管理机构。

第三阶段，从1996年开始至今，这是地矿行政管理工作进一步完善的阶段。1996年8月29日，第八届全国人大常委会第二十一次会议通过并公布了《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》。修改后的矿产资源法自1997年1月1日起施行。新公布的矿产资源法是按照建立我国社会主义市场经济体制总目标的要求，在认真总结矿产资源法实施10年来我国矿业发展实践和地矿行政管理实践正反两方面经验教训的基础上，借鉴国外矿业立法和地矿行政管理的经验，对我国矿业法律制度进行的一次重要的修改完善。新公布的矿产资源法对维护国家矿产资源的所有权，促进矿业生产力的发展，保障矿业对国民经济可持续发展的支持作用将产生深远的影响，它标志着我国地矿行政管理进入了一个崭新的阶段。

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